Editorial Board

감염병 부서 혹은 담당업무를 기피하게 된 것은 메르스 사태 당시 경험과 이를 둘러싼 인식을 서술한 자료로부터 “인력부족”, “인력 및 예산부족에 따른 결과들”, “전문성의 부족”, “감염병 업무의 특수성”이 주된 원인적 요인으로 도출되었다. 아래 하부주제에 대한 세부적인 기술에서, 그 근거로 인용된 인용문 끝 괄호 안 숫자는 참여자가 속한 초점집단의 번호이고, 알파벳은 연구자가 구분을 위해 임의로 명시한 것이다.

(1) 인력 및 예산 부족과 그 결과들(results): 건강 및 안전 문제에 노출, 혼자서 모두 다 담당, 한명이 현장에 나가면 남은 사람은 불안, 교육 및 훈련에 참여할 시간이 절대적으로 부족

지방자치단체 감염병 담당자들의 공통의견 중 하나는 메르스 사태 전후에 늘상 있었던 인력부족문제와 메르스 이후에 더 인력부족의 이슈들이 부각되어 나타났다. 인력 및 예산부족에 따라 공통적으로 동반되는 요인들로 다음과 같은 의견들이 도출되었다. 먼저 메르스 위기 대응 당시, 감염병 담당자들이 현장 대응 과정에서 건강 및 안전문제에 노출되는 일련의 사건들이 진술되었다. 수술 후 회복되지 않은 몸 상태로 메르스 의심환자 후송업무를 할 수밖에 없는 열악한 상황이었음을 알 수 있었다. 다음으로, 혼자서 모두 다 담당하니, 여력이 안되는 것이 가장 큰 문제고 한명이 현장에 나가면 남은 사람은 불안할 수밖에 없는 상황들이 진술되었고, 마지막으로 교육 및 훈련에 참여하는 것이 필요하다는 것에는 공감하지만, 참여할 시간이 절대적으로 부족하고, 교육에 참여 후 복귀했을 때 업무량이 쌓여있는 부담감이 있다는 것에 의견을 같이했다.

“인력부족하다는 얘기는 늘상 있었는데도…항상 우리(지자체)는 인력이 부족하고”(3G_F_E)
“인력이 충원됐다가도 (감염병위기가 아닌)평시에는 다시 빼갈 확률이 있고”(2G_S_A)
“왜냐하면 (대응할)사람이 없는데 그렇잖아요.…지침대로 하면은 제가 15일동안 집에 격리되어 있어야해요. 그런데 현장인력 없고 (당장은)증상이 없는데”(4G_S_D)
“그 때 제가 맹장수술을 했어요. 배꼽도 아물지 않은 상태에서 사흘 밤을 새가면서 진물은 나오죠. 거기다 환자후송까지 하고. 미친 짓거리를 한 거에요 제가… 그런 열악한 상황에서 사람이 없기 때문에 어쩔 수 없는 상황이잖아요”(3G_F_B)
“한 명은 현장 나가서 환자 입원시켜야 하고 한 명은 안에서 역학조사 하고, 접촉자 조사하고 해야 되는데, 갑자기 뭐 교육이 있다거나, 이래서 한 명이 가 버리면 한 명이서 오늘은 별 일 없어야 할텐데, 불안해하면서 있거든요”(2G_S_B)
“위기 대응체계 관해서 실질적으로 서류상으로는 이렇게 해 놨지만 거기에 따른 이런 연습이라든가 이런 거는 할 시간도 없고 거기에 참여하자고 이야기를 하면 업무가 바빠서 못해요”(1G_S_A)

(2) 전문성 부족 : 감염병 대응 업무 수행시 요청되는 전문성(특히, 역학조사)이 미흡함

감염병 업무를 기피하게 되는 것은 메르스 사태를 경험하면서 감염병 대응 업무 수행시 상당한 수준의 전문성이 요청되기 때문이었다. 특히, 역학조사 부분에서 보건소내 감염병 담당자가 느끼는 어려움은 매우 높은 수준인 것으로 나타났다. 또한 감염병 업무는 전문성을 갖춘 사람들이 해야하는데, 그렇지 못한 현실과 시도 단위에 역학조사관 부재와 채용 자체의 어려움 등 전문가가 절대적으로 부족하다고 진술하였다.

“아무 것도 모르는 상태에서 그 환자하고 마주하면서 이야기를 설명을 할려고 하면, 지침(책자)들고 내려가거든요. 지침 펴놓고 읽어가면서 … 스스로 이런 부분이 어렵다는 그런 거를 많이 느끼거든요”(1G_S_A)
“비전문가들, 보건직 공무원이 앉아있어요. … 행정적으로 처리하는 그냥 일반 공무원이에요. …전문성을 가지고 그 일을 처리할 수 있는 능력이 없는 사람들이 그(감염병) 업무를 다 하고 있다는 거죠”(4G_S_B)
“큰 상황이 터지면 자치구 담당자로서 할 수 있는게 … 위에서 떨어지는 명령 수행을 수동적으로 할 수밖에 없는데, 역학조사관이 부재가 심했고”(3G_F_E)

(3) 감염병 업무의 특수성 : 24시간 비상대기, 담당자가 아니면 할 수 없는 업무, 위기시와 평시 업무량과 범위의 확연한 차이

감염병 담당업무의 특수성 또한 감염병 담당 업무를 기피하게 되는 원인적 요인으로 부각되고 있었다. “1년 365일 24시간 멀리 못갑니다”라는 진술처럼 24시간 비상대기와 ‘메여있는 몸’이라는 자유롭지 못한 생활에 대한 고충을 다 함께 토로하고 공감하는 모습을 보였다.

“1년 365일 24시간을 멀리 못 갑니다”(3G_F_B)
“비상대기를 해야 돼요 … 휴가도 없구요. 어디 움직일 수가 없어요. 그리고 불안하다 그래요. (감염병업무를 맡으면) 첫 마디가 나 이제 제발 나 이 업무 그만하게 해주시오.”(4G_S_B)
“(메르스 당시)보건소 진료 업무 다 접고, 보건소 전 직원이 다 매달리시긴 하셨는데 … 평상시에 접해보지 않았던 업무니까, 모든 걸 담당자 1명에게 물어보고 어떻게 해야 되냐, 답을 달라 … 제가 모든 사람들을 다 쫓아다닐 수도 없고”(2G_S_B)
“한 보건소를 병원으로 비유를 하자면 병원은 응급실이 있고 입원실이 있잖아요…자치구 감염병 담당자한테 응급은 응급대로, 입원은 입원대로 둘다 처리해라”(3G_F_E)
“그런 상황 벌어졌을 때(위기시에는) 차라리 보건소 내에서 전담 대응 TF(task force)팀을 따로 꾸려가지고 할 수 있는, 뭐 그런 체계가 됐으면 좋겠다는 생각이 들더라구요”(2G_S_C)

메르스 사태의 직접경험 여부가 절대적으로 중요하며, 감염병 담당자가 아니면 할 수 없는 업무, 즉 대체가 불가능한 업무 특성이 나타났다. 또한 위기시 업무와 평상시 업무의 성격이 긴밀하게 연결되면서도 상당한 차이를 보이는 부분이 있었는데, 이를 감염병 평시와 위기시 업무를 병원의 외래와 응급실에 비유하면서 감염병 담당 업무의 분할(인력의 분리)이 어느 정도 필요하다고 진술하였다.

감염병 부서 혹은 담당업무를 기피하게 되는 태도나 행동이 나타나는 경우 공통적으로 선행하는 부가적 요인으로 “과중하면서 부차적인 업무로 인한 스트레스”, “메르스 후속조치: 독려와 보상은 없고, 감사와 중징계에 대한 부정적 감정들”, “책임전가와 잘못탓하기(blaming)”라는 하부 범주가 도출되었다.

(1) 과중하면서 부차적인 업무로 인한 스트레스: 부처별(부서별) 각종 보고자료 제출 요청으로 인한 스트레스, 홍보물 배포 및 홍보물 증가에 대한 부정적 인식

감염병 담당자들의 메르스 당시에 가장 힘들었던 부분은 각 부처와 부서별로 서로 다른 서식의 각종 보고자료 제출 요청의 쇄도로 인한 스트레스였다. 보고자료 준비로 인해 정작 본 업무인 위기대응 업무할 시간이 없다는 진술에서 ‘과중한 업무이면서 동시에 부차적인 업무’로 인식하고 있음을 알 수 있다. ‘실태파악을 할 수 있는 시간확보’, ‘일방적 하달과 산발적 자료요청’에 대한 문제인식도 함께 나타났다. 또한 ‘현장을 떠나지 않는 보고체계’, ‘일원화된 보고체계, 보고체계의 전산화 등을 통한 업무로딩을 줄여줄 수 있는 방안 모색’이 필요하다는 의견도 개진되었다.

“또 자료 내고 그러니까 쓸데없는 자료를 갖다가 몇 수십군데를 내는 거에요. 정작 업무할 시간이 없어” … “사태를 파악할 수 있는 시간을 줘야 되는데 그게 없이 닥달해대는 게 가장 큰 문제라서 처음에 발생하고 어느 정도의 기간 동안 실태 파악할 시간을 확보를 해 줘야되는 거에요”(4G_S_B)
“일방적으로 하달하는 그런 게 계속 더 늘어나고 … 국민안전처에서 또 보고를 요구하는 자료들이 너무 많아”(3G_F_B)
“이게 위기상황이 오면 현장의 지휘소는 현장을 떠나면 안 돼요. … 절대 부르지 말라는 거에요. 이거는 중앙부처건 어디든 마찬가지. 저는 이게 필요하다고 봐요…OO시에서 보고를 요청하는데 과마다 이게 또 양식이 달라. 또 그날 요구하는 마감시간이 달라요. (4G_S_D)
“보고 업무는 질본(질병관리본부) 쪽으로 다 주는 거에요. … 질본(질병관리본부)한테 보고자료가 들어가고 그 결과를 질본(질병관리본부)에서 한꺼번에 방송을 해주든 각각의 지방자치단체로 보내든 해야지. 지자체별로 개별적으로 다 수합할 이유가 없는 거에요. 그런 시스템을 좀 만드는 게 필요하다는 거죠”(4G_S_A)

그 외에도 홍보물 배포 업무에 대한 불만을 표출하고 있었는데, 홍보물 증가는 “질본(질병관리본부)인력 증가에 따른 실적채우기” 라는 부정적인 원인 회귀현상을 보였고, 홍보물 배포는 예산낭비이며, 접근성 높은 홍보 매체 활용을 통한 대국민 홍보에 더 힘써주길 요구하는 목소리가 높았다.

“어디까지 뿌렸는지 (홍보)실적을 내라 그래. 질병관리본부가 이제 인력이 많이 늘어나고 역학조사관들이 늘어나고, 그 분들이 할 일이 있어야 되고 그러니까 홍보나 홍보물 내는 게 더 점점 늘어나는 거 같더라구요”(3G_F_G)
“그냥 (지자체로) 내려 보내기만 해요. 그럴 바에야 요즘 뭐 인터넷이라든지 SNS가 많이 발달 됐잖아요. 그 무리하게 뭐 홍보를 그 비용 부담하면서 예산 낭비하면서 굳이 그럴 필요가 있나. … SNS 뿌린다든지 지상매체 방송이라든지 인터넷 방송이라든지 각종 매체를 활용해가지고 홍보하는 게 더 효과적이라고 생각”(3G_F_B)

(2) 메르스 후속조치: 독려와 보상은 없고, 감사와 중징계에 대한 부정적 감정들, 책임전가와 잘못 탓하기

메르스 대응 당시와 후속조치들에서 독려와 보상은 부재하고, 잘못 탓하기(blaming)와 책임전가만이 두드러지게 나타났다. “너무 책임만 막중하고 잘못되면 다 니 책임. 잘 되면 그건 원래 그런 거.”라는 표현에서도 알 수 있듯이 메르스 이후 감사와 중징계로 인한 사기저하와 울분이 공통적 인식과 감정들이었다. 또한 중앙과 시도, 시군구 모두에서 인력전면교체와 그로 인한 기회의 상실, 즉 메르스 대응 과정에서의 시행착오에 대한 보완과 시정에 대한 기회를 상실했다는데 다수가 공감하고 의견을 같이 했다.

“진짜 너무 책임만 막중하고 잘못되면 다 니 책임. 잘 되면 그건 원래 그런 거. 항상 그런 식으로 돌아가는 거 같거든요”(3G_F_E)
“그걸 갖다가 징계를 주고 하면은요 다음에 메르스 오면 아무도 안 합니다. 감염병 사태 아무도 안 합니다. … 똑같은 상황이 벌어지면 아무도 현장에 나서서 일하지 않아요. 왜냐하면 다음에 또 감사받을 거 생각하면 가만히 있으면 차라리 제일 상책이거든”(4G_S_D)
“시행착오를 겪어가면서 그걸 업그레이드 하고 보완하고 그러면서 해야 되는데 그 라인을 지금 다 갈아버렸잖아요(전면 인력 교체). (현재도) 갈고 있는 중일 거구요.… 잘한 건 전혀 칭찬이나 보상이 없었고, 못한 부분만 뭐 감사와 지적질 하는 거죠 … 잘못했다고 하면 거기에 대해서 시정을 하고, 서로 보완을 하면서 더 일할 수 있게끔 독려를 해주면 되는데 말 그대로 책임전가”(3G_F_B)
“최선을 다 해서 했는데 결과가 나쁘다고 해서 책임추궁하기보다는 다음에 어떻게 잘 할 수 있는 개선방안으로 그렇게 좀 나아가도록 격려를 해 줬으면 좋겠습니다.”(1G_S_F)

연구참여자들은 메르스 사태라는 신종감염병 위기상황을 직접경험하면서 다양한 직･간접적인 원인(causes)과 부가적 요인(contingencies)을 통해 감염병 대응 업무를 더욱 강하게 기피하게 됨을 알 수 있었다. 권한이 부재한 상황에서 책임을 짊어져야하는 불합리성, 잘못된 외부인식으로 인한 사기 저하, 지역간 격차, 정책변화에 대한 불신, 감염병에 대한 공포와 공포프레이밍(framing) 등의 다섯 가지의 상황적 요인(conditions)을 도출할 수 있었다. 이러한 상황은 구체적 특성이나 정황을 담아내는 맥락적 요인(context)을 동반한다. 세 가지의 상황적 요인(conditions)에 덧붙여 그 맥락적 요인(contexts)을 순차적으로 서술하면 아래와 같다.

(1) 권한과 책임의 불균형: 권한이 부재한 상황에서 책임을 져야하는 불합리성 호소

‘메르스’ 라는 신종감염병 위기 대응 과정에서 권한과 책임의 불균형이 나타나고 있었고, 권한이 부재한 상황에서 시도 및 시군구 감염병 담당자 혹은 실무자가 책임을 짊어져야 하는 것에 대한 불합리성에 대해 진술하였다. 실제적으로 의심환자 분류 및 사회적 격리조치를 판단하고 의사결정하는 전 과정에서 권한은 부재하고, 책임만 부가되는 상황들이 발생하고 있었다. 질병관리본부나 시도 역학조사관과의 소통은 안되고, 의심환자 이송을 둘러싼 진퇴양난의 순간들을 대다수가 경험하고 공감했으며, 격분하는 모습을 보이기도 했다.

“내가 격리 조치를 할 수 있는 권한이 있는데 내가 안해서 메르스가 퍼지게 되면은 제가 책임을 지는 거는 상관이 없는데 저는 아무 권한도 없고, 권한이 있는 역학조사관은 통화도 안 되고. 문제가 있었어요 진짜”(3G_F_E)
“작년에 메르스 때 전화가 엄청 오잖아요. 자기가 메르스 의심 증상이 있다고. 이 사람들을 어떻게든 환자 분류를 해야 되는데 지자체의 담당관은 그럴 권한이 없어요. 역학조사관한테 컨펌을 받아야 되는데, 역학조사관이 OO시 한 명 있었어요. 한 명이 OO개 구를 다 상대를 해야 되는데 전화가 두 통씩만 와도 컨펌이 안 돼요”(3G_F_B)
“역학조사관 전화도 안 받어. 중앙도 물론 중앙은 더 안 받어요. 서울시도 안 받고. … 제 맘대로 만약에 격리를 시키면 보상을 또 줘야 되는데, 왜 니 맘대로 격리를 했냐 그러면. 만약에 또 안 해. … 나중에 이 사람이 메르스 환자에요. 그러면 또 책임은 내가 져야 되고. 이게 무슨 권한이야 책임만 지는 거지.”(3G_F_E)

(2) 잘못된 외부인식으로 인한 사기저하: “상당히 한량한 부서”, “정년 얼마 안남은 사람들이 그냥 거쳐가는 곳” VS 기관장의 리더십과 인식으로 인한 동기부여: 보건소장의 ‘감염병 관리 업무에 대한 인식’을 중요하게 인식

시도 및 시군구 보건소 내･외부에서 감염병 업무에 대한 인식들로 인해 담당자들의 의욕상실, 팀내 사기 저하가 전반적으로 드러났다. 시청이나 구청에서 혹은 소장님과 보건소내 타 부서 직원들에게 보건소나 보건지소 감염병(방역) 업무가 “상당히 한량한 부서”, “정년 얼마 안 남은 사람들이 그냥 거쳐가는 곳”, “감염병은 아주 대수롭지 않게 머리 식힐 수 있는 업무”로 인식되는 상황들이 더욱 의욕을 상실하게 만들었다. 이는 평상시의 업무요구량과 위기시의 업무요구량의 급격한 차이에 유연하게 대처할 수 있는 급증관리(surge management) 대비가 안 되어있는 문제를 고스란히 보여주는 부분이기도 했다.

“시청이나 구청에서는 보건소나 보건지소 감염병 (방역) 업무를 상당히 한량한 부서로 그렇게 생각을 하고 … 겉으로 보기에는 큰 일이 안 생기고 지나가니까 아 그냥 저기는 편안한 데구나 이렇게들 생각하고 한직이라고 생각”(3G_F_C)
“감염병 담당도 그렇고 결핵실이나 이런 데는 정년 얼마 안 남은 사람들이 그냥 거쳐가는 그런 경우가 많았거든요.”(4G_S_A)
“(메르스)그 전까지만 해도 감염병은 아주 대수롭지 않게 좀 쉴 수 있는, 머리를 식힐 수 있는 그런 업무라고 생각하고는 … 시도 같은 경우는 행정직 과장이라고 해요. 그분들은 보통 보건소에서 금방 있다 갈 사람들이야. 아니면 이제 마지막 노년을 보낼 편안한 데라 (발령)보내는 경우가 많아”(1G_S_E)

한편, 감염병 담당 업무를 ‘한직’, ‘터부시되는 부서’로 인식하지 않고, 시나 구차원에서 혹은 보건소장(리더)가 보건소의 주요업무이자 메인업무로 인식해주는 지방자치단체에서는 메르스 당시의 경험이 비교적 ‘긍정적’ 대응 경험과 기억으로 남아있기도 했다. 다시 말해 실무담당자들은 기관장의 ‘감염병 관리 업무에 대한 인식’을 중요하게 인식하고 있었고, 감염병 위기시 요청되는 기관장의 ‘책무성’, ‘리더십’ 발휘 여부에 따라 고무적인 상황으로 전환되는 경우도 있었다.

“저희는 모든 언론은 공보계에서 막아주고 했거든요. 그 때 방송국 인터뷰 이런 건 소장님이 다 하시는 걸로 하고 … 뭐 잘 됐다는 거 보다는 그렇게 언론 대응을 한 자체가 저희에게 많은 도움이 됐던 거 같아요.”(1G_S_D)
“우리(보건소장)가 전문가로서 당연히 이 일은 우리보다 더 잘 아는 사람이 없다라는 생각 때문에 우리가 책임지고 한 거에요. 결국 나중에 책임을 지고 물러나는 한이 있어도 해야된다는 생각을 하는 거죠. 그거는 굉장히 중요한 거 같아요.”(4G_S_A)
“윗 분들도 좀 약간 감염병 관리에 대해서 좀 이렇게 인식이 있으셨으면 좋겠다는 생각이 많이 듭니다. 지자체 단체장도 마찬가지고 소장님도 마찬가지고 그(감염병 관리)에 대해서 잘 알고 계셔야지 인력배분이나 예산 배분 같은 것도 좀 실제적으로 해 주실 수 있지 않을까 하는 생각이”(1G_S_C)

(3) 지역 간 격차: 도·농간, 지리적 특성에 따른 업무부담과 동원가능한 지역사회 자원의 격차가 현저히 드러남

메르스 사태 발생시 지역별로 위기 대응에 어려움은 공통적으로 느끼고 있었으나, 지역 간 동원가능한 자원, 민간의료기관과의 협조정도, 신종감염병 발병신고율에 있어서 상당한 격차가 벌어지고 있었다. 또한 도농 간, 지리적 특성(공항 및 항만 인접지역 등)에 따른 업무 부담과 대응에 어려움을 보이는 부분이 다르게 나타나고 있었다. 이에 따라 일괄적인 정부의 인력 및 예산 배분 정책 등에 불만을 토로하는 모습을 보였다.

“확진환자 발생시 역학조사를 나갔는데 의료기관의 협조가 어렵더라구요. 인력명단받고 그런 부분들이 굉장히 어렵다는 생각을 많이했다. VS 감사하게도 병원 측에서 코호트 격리하자 그러는데 적극적 지원을 해줬어요. 전원 코호트 격리해가지고 결과 나올때까지 협조해줬어요”(3G_F_G &C)
“병원이 큰 병원이 있는 곳과 아닌 곳은 좀 틀리고, 대학병원 있는 곳과 없는 곳은 또 틀리구요…그러니까 만약에 감염병 담당자로 가야 된다면 대학병원이 없는 곳으로 가라”(2G_S_B)
“지역별로 (발생률) 너무 차이가 많이 나죠 요번에도 나타난 것처럼. AI같은 거는 지방에서 많이 문제가 되지만 OO에는 전혀 문제 없는 거구요”(4G_S_A)
“우린 그냥 해야 되잖아요. 그런 부분이 법령하고 어떤 기준이 없이 그냥 막 검체와 환자이송을 하라고 갖다주니까. 왜? 지리적 특성이 여기서 최전방(공항근처)이라 안 막으면 안되니까…그냥 해야 된다고 생각해요”(1G_S_E)

(4) 정책변화에 대한 불신: “또 한번의 지나가는 해프닝일 것이다”, 지방자치단체가 의견을 줘도 반영되지 않을 것이라는 불신이 팽배 VS (메르스 이후) 감염병 업무의 중요성과 보건소의 위상 변화: 감염병은 보건소 고유 업무이고, 보건소의 존재가치를 나타낼 수 있는 기회

메르스 사태 이후 정책적 변화나 사회적 관심의 변화에 대해서는 대다수의 참여자들은 ‘사회적 관심도’가 많이 높아졌다고 인식하였다. 또한 전문관 제도의 활용, 질본(질병관리본부)과의 소통 개선을 메르스 이후 사회적 관심 증가와 그에 따른 기회들(opportunities)로 인식하고 있었고, 감염병 관련 예산 신청이나 확보가 수월해 졌다는 의견도 확인할 수 있었다.

“그동안에는 이 전문관을 한다 해도 누가 알아주지를 않았는데, 메르스가 터지고 나니까 전문가제도 신청해서 하고 있어요…메르스 전에는 질본(질병관리본부)과 아예 통화가 안 되었는데, 지금은 상황실이 있으니까 지침이 없는 경우 질본(질병관리본부) 상황실에 연락해서…지침에 없는 경우 검사를 할까 말까를 판단하고 있어요.”(3G_F_D)
“의회나 이런 데서 예산이나 이런 부분. 도에서 따기가 쉬워졌어요 사실은. (예산)필요하면 더 이야기하라고 해요.…보건소도 더 주라고 그래요. … “이번에 그 이미지가 확 바뀐 거에요. 보건소가 이렇게 중요하구나. 보건소 아니면 잘못하면 다 죽게 생겼구나 이런 표현도 하셨어요”(4G_S_C)
“그리고 이 (감염병)업무를 당연히 보건소의 고유 업무고 보건소의 존재가치를 나타낼 수 있는 기회. 보건소라는 게 이렇게 그냥 대충 그냥 있어도 없어도 되는 기관이 아니구나. 보건소의 위상에 대해서 굉장히 올라갔다고 생각해… 또 구청에서도 아마 일반 국민들도 그렇게느꼈던 거 같고, 관내에 있는 의료기관조차도 아 보건소가 이럴 때 이런 역할을 대신 해 주구나! 굉장히 존재가치가 좀 부각됐다”(4G_S_D)

메르스 대응 당시를 떠올리며, 자부심과 긍지를 갖고 메르스 대응에 임했고, 지금도 그러하다는 긍정적인 인식과 감정도 일부 확인할 수 있었다. ‘메르스’ 라는 신종감염병 위기상황을 통해 “감염병 업무는 보건소의 고유업무이고, 보건소의 존재가치를 나타낼 수 있는 기회”가 되었다는 긍정적인 인식도 있었다. 더불어 “보건소가 이렇게 중요하구나. 보건소 아니면 잘못하면 다 죽게 생겼구나”라는 표현도 구청장으로부터 들었다고 진술하며, 메르스 위기사태를 통해 보건소의 역할, 위상이 한층 높아지는 계기가 되었다는 측면을 강조했다. 메르스 대응 당시를 떠올리며, 자부심과 긍지를 갖고 메르스 대응에 임했고, 지금도 그러하다는 긍정적인 인식과 감정도 일부 나타나고 있었다.

그러나 전반적으로 메르스 이후 정책적 지원이나 긍정적 변화에 대한 체감도는 낮은 편이었다. “또 한번의 지나가는 해프닝일 것이다”라는 정책적 변화에 대한 부정적 인식과 함께 현장의 목소리가 실질적으로 반영되길 바란다는 의견이 진술되었다. 동시에 지방자치단체가 의견을 줘도 언제나 반영되지 않았었고, 앞으로도 반영되기 어려울 것이라는 불신이 팽배한 상태였다. 메르스 이후 “질본(질병관리본부)만 가분수처럼 커져있는 예산”, “중앙부처에서는 조직확대를 많이 했죠. 최일선에 있는 보건소는 없어요”이라는 표현을 통해 예산과 조직 부분이 질병관리본부와의 비교를 통해 ‘상대적 박탈감’을 갖게 하는 요소로 나타났다.

“조직을 뭐, 두 명 (채우라고)온 거 대로 두 명 달라고 했더니 내부 직원 한 명을 잘라버리고 두 명을 줬대. 그러니 결국 아무 인력도 안 준거에요…지자체가 의견을 주는 것들을 좀 받아줘야 되는데 반영을 안 해요. 내가 여태까지 열번. 스무번도 더 보냈었어요. 건의사항을. 왜 법령 개정. 관리기관 지정 등등…”(1G_S_E)
“메르스 때도 이렇고 터지고 나면 항상 요란을 떨어요. 조직 개편하고 인력 확충하고 그 다음에 조직 정비한다 예산 투입해준다 환경 바꿔줘야 된다 요란을 떨어요. 그러고 고때 잠깐 뿐이에요. 그리고 또 몇 년 잠잠하잖아요 그러면 일단 구조조정이 들어와요. 쟤네들은 뭐하냐. 쟤네들은 아무 것도 안 하고 있는데 뭐하느냐 하고 잘라버려요.…너희들(중앙관료)이 과거에 했던 쇼를 또 하고 있구나. 말 그대로죠… 그 동안에도 속아 왔는데, 또 요번도 그 한 번의 지나가는 일, 해프닝일 것이다”(4G_S_B)
“구청내 청장님부터 해가지고 관심을 많이 가져요. 정치인은 정치인이에요. 고 순간 일하면 또 끝이에요. 끝! … 메르스 이후로 질병관리본부나 이런 데 중앙부처에서는 조직 확대를 많이 했죠. 최일선에 있는 보건소는 없어요”(3G_F_C)
“중앙(질병관리본부)만 뭐 가분수처럼 커져있는 예산부분이라든지”(3G_F_B)

(5) 감염병에 대한 막연한 두려움과 공포프레이밍(framing): 인식부족에 따른 막연한 두려움, 언론의 과잉보도와 공포분위기 조성

시도 및 시군구 감염병 업무 실무자 및 관리자 모두 신종감염병이라고 하는 막연한 두려움이 지역사회 민간의료기관은 물론이고, 지역주민 전체에 확산이 되었고, 언론의 과잉보도와 공포분위기 조성이 큰 몫을 했다고 인식하고 있었다. 또한 의심환자 이동과 사회적 격리를 둘러싼 사례를 통해 공포의 확산 경험들과 그로 인한 겪었던 고초를 진술하였다.

“지역로컬이 문제예요. 의사들이 감염 전파 네트워크든지 활용해서 인지를 하고 계셔야 하는데, 막연한 두려움에 그냥 보건소로 보내. 이렇게 되버렸죠.…경찰서와 소방관, 보건쪽 다 나가서 환자 가족(의심환자)을 격리를 해서 일차 시도를 했는데 실패를 했죠 그런데 언론에서는 이걸 보도를 했었고”(3G_F_B)
“자기네(경찰)는 감염에 지식이 없어서 꼭 같이 가야 된다고. 그걸 바쁜데 저희가 어떻게 매번 같이 가요. 그런 사람 한두 명도 아니고. 그래서 나중에는 (접촉자 자택) 문에다 쪽지만 제발 붙여 달라고”(2G_S_B)
“언론에서 시끄럽게 떠들기 시작했죠. 환자가 나왔다고 (나오지도 않았는데)… 그거 수습하느라고 힘들었구요.”(2G_S_C)/ “메르스가 터지면서 여기에 따라 이 방송에서 너무 과도한 방송을 하니까 오히려 또 지역 사회불안을 조성을 해요”(1G_S_B)
“처음에 자택 격리자가 한 명이 있었는데요, 처음에 레벨D복 옷을 입고 가서…그걸 본 주변 사람들은 이제 난리인 거에요. 매일 전화해가지고 그 사람이 시장을 다녔다 어디를 다녔다. 그 코스를 다 대라 하루에 몇 번씩 전화오고…그 (격리자)분이 동네 사람들이 자기를 무슨 취급을 했다고 보건소에다 항의”(3G_F_F)

(6) 공포와 공포프레이밍(framing)의 결과(results): 정보공개를 둘러싼 갈등 “죄인 아닌 죄인이 되버리는거예요. 동네에서”, 주민 민원 폭주로 인한 업무마비 사태, 언론 대응에 에너지 소모

신종감염병에 대한 공포와 공포프레이밍(framing)의 결과, 과잉 신고 등과 같은 여러 부작용과 이상반응이 나타나고 있었고, 감염병 위기 대응 업무가 마비될 정도의 영향력을 가지는 것으로 나타났다. ‘메르스’ 위기 대응 과정에서 언론과 지역내 의료기관을 비롯하여 지역주민들까지 민원이 폭주하고, 정작 해야할 일들을 하지 못하는 상황이다 보니 지역사회의 불안감을 가라앉히는 것이 우선적인 업무이자 해결 과제가 되었다. 또한 환자와 접촉자 관리 과정에서 병원명 공개 등 ‘정보공개’를 둘러싼 내･외적인 갈등과 윤리적 이슈가 존재함을 확인할 수 있었다.

“앱 개발해가지고 이걸 다 뿌리고 유튜브에도 올리고… 그렇게 해가지고 어떻게 하든지 지역 주민의 불안감을 주저앉히는 게 1번이었는데요.”(1G_S_B)
“보건소 전체에 민원전화가 폭발을 해 가지고, 거의 하루에 모든 직원이 전화를 받을 수가 없는 상황이, 내려놓으면 또 오고, 내려놓으면 또 오고 거의 진짜 마비가 됐었거든요” … “그냥 뭐 설사만 하는데 콜레라 의증으로 병원에서도 신고를 하고, 회도 안 먹었는데.. 그런 식인거예요.”(2G_S_A)
“윗 사람한테 동향 보고를 해야 되기 때문에 보고하는 과정에서 능동감시대상자 신상 유출이 된다던가 해서 이게 외부로 나가면 "죄인 아닌 죄인이 되 버리는 거에요 동네에서"(1G_S_B)
“자료가 질본(질병관리본부)에선 (의심환자 정보) 주지 마라, 그 기자들은 달라. …보고자료에는 넣어야 되잖아요. 그 때 죽어요 진짜 그거는 말로 표현을 못해요” (4G_S_C)
“의사 분들이 가장 제일 항의가 심했었구요. 왜냐면 너희 때문에 내가 환자를 진료했는데, 이 환자가 폐렴인데 그쪽(메르스 환자) 접촉자면 어떡할거냐, 니가 책임져라(우리 병원 문닫으면 너희 책임질거냐)… 그 당시에 어느 병원을 다녀갔는지 공개가 안 된 상황이니까, 저희가 접촉자들 모두에게 연락을 드렸다고 밀했는데, (의사분들이) 믿을 수 없다 …저 스스로도 되게 좀 혼란스러운 게 그럴 때 어느 병원을 다녀가신 분인지 이거만 공개를 정말 하고 싶더라구요.…저희는 원론적인 얘기밖에 못했고, ‘질본(질병관리본부)에서 공개하지 않는 한 할 수 없습니다.’ 이렇게밖에 설득할 수 없으니까, 그 욕은 진짜 다 먹고. 니가 책임질거냐. 제 이름을 정말 수백 명이 적어 가셨어요”(2G_S_B)

마지막 범주는 감염병 대비 및 대응 업무와 관련 부서를 기피할 수밖에 없게 만드는 주요한 요인이 되고 있는 현재 감염병 대응 조직과 관련 제도의 한계에 관한 것이다. 연구참여자들은 공무원 조직의 특성상 순환하는 보직을 가지고 있어 담당자가 계속적으로 교체되는 경우가 비일비재하며, 업무의 전문성을 쌓더라도 이를 유지할 수 없다고 진술하였다. 또한 메르스 대응 과정에서 행동매뉴얼이나 지침과 실제상황과의 간극이 상당부분 존재하였음을 확인할 수 있었다.

(1) 공무원 조직의 특성인 ‘순환보직’: 업무의 전문성이나 지속성을 가지기 어려운 구조적인 문제

감염병 위기대비 및 대응이 비효율적이고 업무지속성이 떨어질 수밖에 없는 가장 근본적인 원인으로 공무원조직의 ‘순환보직’이라는 특성이 드러나고 있었다. 2~3년마다 발령이 나면, 순환하는 보직을 가지고 있기 때문에 감염병 위기대비 및 대응 업무에 대한 지식과 전문성을 어느 정도 갖출만한 시기에 또 다른 부서로 전출이 되고, 신규직원이 감염병 담당업무를 맡게 된다고 하였다.

‘발령나서 끌려와서 일을 하다보니까’, ‘빨리 도망가고싶다’는 진술에서도 알 수 있듯이, 그들에게 책무성이나 사명감만을 요구하기에는 한계가 있음을 알 수 있다. 조직의 구조적 특성에 의해 업무의 지속성이나 전문성을 기대하기 어려운 ‘악순환적 고리’로 보인다.

“담당자들이 순환보직, 뭐 흔히 하는, 매번 하는 얘기지만 뭐 이삼년 삼사년 근무하다가 다른 부서로 발령이 나면 그걸 다 잊어버려요”(3G_F_B)
“메르스 거의 끝나갈 무렵에 끌려왔어요 저도. 끌려와서 일을 하다 보니까 …(주말에도) 문자 오면은 쫓아나가야 되고. 해야죠 공무원이니까 해야되는데.. 빨리 도망가고 싶죠”(3G_F_C)
“일단은 전문성이 쌓였다고 하더래도 그 사람들이 인사이동을 해서 가버리면 끝나는 거에요. 다른 부서로 가 버리면 끝나는 거죠.”(4G_S_B)

(2) 법적 제도적 장치의 한계: 현재 행동매뉴얼이나 지침, 시행규칙의 실제상황과의 간극이 크고 현장성 있는 행동매뉴얼과 지침 마련, 관련 법률 제･개정 정비 필요

보건소 직원들의 안전에 대한 보호가 소홀히 되고 있는 현실이 메르스 대응 과정에서 있었던 에피소드에 잘 반영되어 있었다. 그들의 건강과 안전의 보호 장치 역할을 할 수 있는 어떠한 법적･제도적 장치도 부재하다는 것에 문제의식을 가지고 있었고, 중앙에서 상황별로 실질적인 통일된 행동매뉴얼이나 지침, 시행규칙의 정비를 해주기를 기대하고 있었다.

메르스 위기시 보건소 내 의심환자 혹은 확진환자가 아무런 제재없이 돌아다니는 아찔한 상황 등에서 감염병 담당자들의 건강과 안전에 대한 어떠한 보호 장치도 없는 상황이 여실히 나타났다. 환자 실거주지와 주소지 이슈를 둘러싸고 각 시도 혹은 자치구마다 대응에 대한 입장과 태도가 달라서 혼선을 겪고, 이로 인해 메르스 환자의 확산이 더 빠른 속도로 진행될 수 있는 위험이 상당히 높은 것을 확인할 수 있었다. 이를 통해 지침과 시행규칙, 관련지방 조례 등의 정교화와 재정비가 필요하다는 것을 호소하였다.

“판데믹 상황에서 질병관리본부나 이 쪽에서 지침으로, 그 근거에 의해서 한 번 어떻게 하라고만 쫙 (정리)해 주면 그거는 통일이 되가지고 문제가 없을 거 같다는 거죠.”(3G_F_C)
“질병관리본부의 대응 매뉴얼에 따라서 움직였는데 갑자기 OO시에서 대응 매뉴얼이 바뀌어버려요. 매뉴얼이 서로 다르면(대상자도 바뀌어버리고. 거기에 보상 지급하는 방법도 틀린 거고. 그 다음에 이 분을 능동감시냐 수동감시로 가느냐 아니면 자택 격리냐.) 이 모든 기준 자체가 혼선을 겪게 된다는 말이죠. 대상자가 왔을 때 조치하는 과정에서 큰 혼란을 겪으면서 멘붕이 와 버리는 문제가 되는 거에요.”(4G_S_B)
“거점 병원에 대해서 먼저 그 지역을 나누지 말고, 일차적으로 방문했을 때 환자 받을 지역이 아니라고 팽개치지 말고 일단 환자를 받아줬었으면 이렇게 환자가 방치되는 상황까지 가지 않았다는 거고, 그 다음에 하나는 위(중앙)에서 지침이 내려왔을 경우에 이 지침이 하부조직에 정확하게 전달이 되었는지 한 번 더 짚어봐달라는 거죠.”(1G_S_B)
“□□에서 ◌◌지역 환자 빼라고 하고 ◌◌에선 △△△ 환자 빼라고 하고. 원칙이 안 지켜지는 거에요. 감염병 환자는 절대 옮기면 안 되는데. 그렇게 문제가 발생하니까”(4G_S_C)

지방자치제도 내에서 감염병 담당인력 확충에 대한 중앙의 지시를 일괄 적용하기 힘들고, 검역소와의 업무나 역할에서 충돌이 일어나는 부분, 역학조사관과 방역관 관련 법령 등의 제･개정에 대한 요구도가 있었다. 서울과 경기권과 그 외 지역, 도심과 외곽지역의 격차(지역현황 및 자원)를 고려한 담당인력 정원에 대한 조례 등의 마련이 요청되고 있었다.

“자치구 OO개구 마다 임기제, 보건직, 간호직 다 틀려요. OO시에서 민간 경력자로 알아서 자치구에서 채용하라고 내려왔는데, 중앙집권이 아니고 지자체이기 때문에 정원에 대한 조례가 가장 우선적으로 통과되어야 해요.”(3G_F_B)
“역학조사관 위가 방역관인데 시군구는 겸임을 해서 방역관이 그냥 임명직이에요. 시군구도 방역관을 둘 수 있대요. 하라고 하는 게 아니에요. 둘 수 있다죠. 그런데 못 둬. 임의조항이기 때문에…검역법과 감염병의 예방법률부분이 지자체가 하는 역할에서 (어떤)감염병에 따라 충돌이 일어나는 부분이 좀 많고”(1G_S_E)