Journal Of Korean Society For Health Education And Promotion
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Current Issue

Korean Journal of Health Education and Promotion - Vol. 38, No. 4

[ Original Article ]
Korean Journal of Health Education and Promotion - Vol. 38, No. 2, pp.1-14
Abbreviation: Korean J Health Educ Promot
ISSN: 1229-4128 (Print) 2635-5302 (Online)
Print publication date 30 Jun 2021
Received 26 May 2021 Revised 17 Jun 2021 Accepted 19 Jun 2021
DOI: https://doi.org/10.14367/kjhep.2021.38.2.1

보행증진을 위한 도시 지역사회 조직의 네트워크 구조와 운영맥락 탐색: 서울시 일개 자치구 사례
강재욱* ; 김동하** ; 유승현***, ****,
*서울대학교 보건대학원 보건학과 석사과정 졸업
**서울대학교 보건대학원 보건학과 박사과정
***서울대학교 보건대학원 보건학과 교수
****서울대학교 보건환경연구소 겸임교수

Exploring the network structure and operational context of urban community organizations for the promotion of walking in Seoul
Jaewook Kang* ; Dong Ha Kim** ; Seunghyun Yoo***, ****,
*Master of public health, Department of Public Health Sciences, Graduate School of Public Health, Seoul National University
**Doctoral student, Department of Public Health Sciences, Graduate School of Public Health, Seoul National University
***Professor, Department of Public Health Sciences, Graduate School of Public Health, Seoul National University
****Adjunct professor, Institute of Health and Environment, Seoul National University
Correspondence to : Seunghyun Yoo1 Gwanak-ro Gwanak-ku Seoul National University Graduate School of Public Health Building 221 Room 318, Seoul, 08826, Republic of Korea주소: (08826)서울 관악구 관악로 1 서울대학교 보건대학원 221동 318호Tel: +82-2-880-2725, Fax: +82-2-762-9105, E-mail: syoo@snu.ac.kr

Funding Information ▼

Abstract
Objectives

This study aimed to explore the network structure and operational context of urban community organizations for the promotion of walking in Seoul.

Methods

We conducted social network analysis (SNA) with working-level staff in 63 organizations and conducted in-depth interviews with 17 cases.

Results

The total network density was 0.04 in seven diameters. The network was centralized around governmental organizations, with a proportion of 50.8%. The network consisted of four clusters that each operate walking growth projects. In central analysis results, the public health center was identified as an organization that can exert the most significant structural influence. In-depth interviews, the decision-making process, and the operational contexts of urban walking policy were categorized into four overarching themes: “Differences in perceptions of the organization,” “Two-sided effects of budget use,” “Differences in attitudes toward cooperation,” and “Challenges of inter-organizational cooperation for promoting walking.”

Conclusion

The network structure for promoting walking in district A was formed around governmental organizations, which is insufficient for reflecting the opinions and surveillance of civil society. Only in the urban walking project of the health center was a civic organization actively participating in the decision-making process and was multi-sector cooperation taking place.


Keywords: urban health, walkability, collaboration, social network analysis, qualitative research

Ⅰ. 서론

보행증진은 신체활동 실천과 환경의 지속가능성을 확보하는 전략으로 도시건강 분야의 주목을 받고 있다. 신체활동으로서 보행은 바쁘고 정신없는 삶을 사는 도시민들이 따로 시간을 내서 배울 필요가 없고, 언제 어디서나 실천할 수 있는 육체적 움직임이라는 장점이 있다(Hass-Klau, 2014). 또한, 보행친화적인 도시환경 조성은 자동차로 발생하는 소음, 대기오염, 교통문제를 개선하고(De Nazelle, Rodríguez, & Crawford-Brown, 2009), 에너지 소비 감소, 범죄예방, 사회적 교류 활성화에 기여하는 것으로 알려져 있다(Cubukcu, 2013).

서울은 도시 차원에서 보행증진 정책을 추진하는 대표 사례로서 한국의 보행친화도시 모델을 선도하고 있다. 서울은 1997년 세계 최초로 「서울특별시 보행권 확보와 보행환경 개선에 관한 기본 조례」를 제정하고, 보행친화도시를 도시의 비전으로 선포하였다(Seoul Metropolitan Government, 1997). 또한, 보행증진 정책을 전담하는 부서를 설치하여 시 차원에서 정책을 이끌어나가는 것과 동시에 각 자치구에 권한과 예산을 이양하여 자치구의 맥락에 맞는 맞춤형 보행증진 정책을 전개하고 있다. 여러 광역시들도 서울의 보행친화도시 모델을 벤치마킹하여 보행환경 개선에 관한 조례를 제정하고, 보행환경 개선 사업을 지자체 단위에서 추진하기 위한 법적 근거를 마련하기 시작하였다(Busan Metropolitan Government, 2014; Ulsan Metropolitan Government, 2019).

이러한 노력에도 불구하고, 지역사회 건강조사를 통해 살펴본 지난 10년간 서울시민의 걷기실천율은 크게 변화하지 않았고, 오히려 25개 자치구 간에 걷기실천율의 격차가 벌어지고 있다(Korea Centers for Disease Control and Prevention, 2018). 이러한 상황을 진단하기 위해 서울시민의 보행과 관련된 지역별 인구집단 특성의 차이, 환경적 요인의 차이에 대한 통계적 분석들은 이루어지고 있지만(Cho & Lee, 2016; Lee, Kim, Lee, & Kim, 2014), 정작 지역사회 현장에서 보행증진 정책이 어떻게 전개되고 있는지에 대한 근거는 알려진 바가 거의 없다. 따라서 한국의 보행친화도시를 선도하는 서울에서 추진되고 있는 보행증진 정책의 현실을 이해하기 위한 지역사회 현장 중심의 연구가 필요한 시점이다.

세계보건기구에서는 건강증진 정책을 이해하기 위해서는 정책에 참여한 행위자의 특성과 협력관계, 그리고 역할에 주목해야 한다고 주장했다(Kickbusch & Gleicher, 2012; World Health Organization, 2005). 하지만 한국의 건강증진 정책과 관련된 연구는 주로 결과에 주목하고 있고, 경제성 평가를 통해 정책의 효과를 투자 대비 산출로 검증하는 방식에 치중된 경향이 있다(Park, 2010). 건강증진 정책의 과정을 주목한 국내 선행연구로는 서울시 버스정류소 음주광고 제한(Hong, 2015), 건강도시 도입 초기 과정(Lee, 2020), 만성질환관리 사업의 발전과정(Kim, Yoo, & Lee, 2018)을 정리한 소수의 사례가 확인되었지만, 이러한 연구들도 정책과정에 참여한 주체들의 상호작용과 협력관계의 구조적 특성에 대해서는 거의 주목하지 않았다.

최근 사회과학 분야에서 정책과정을 이해하고 관련된 조직 네트워크의 구조와 협력관계를 파악하는 방법으로 사회 네트워크 분석(social network analysis)이 있다. 사회 네트워크 분석은 특정 목적을 달성하기 위해 모인 조직 네트워크의 구조적 측면과 관계적 측면을 기술하고(Andrade, Garcia, & Perez, 2018; Brownson et al., 2010; Buchthal, Taniguchi, Iskandar, & Maddock, 2013), 조직 네트워크를 구성하고 있는 협력관계가 정책과정에 어떻게 영향을 미치는지 파악하는 연구방법이다(Luke & Harris, 2007). 정책과정 연구에서 사회 네트워크 분석의 유용성을 지지하는 연구자들은(Eggers & Goldsmith, 2004; Rhodes, 1990) 그 이유를 주로 계층제적 정부 관료제의 한계점에서 찾고 있다. 즉, 과거와 달리 현재는 정부 정책과 활동이 권위 있는 일개 공공조직에 의해서만 해결되기 어렵고 민주화의 영향으로 단일 조직에 의해 주요 의사결정이 진행되는 경우가 줄어들고 있다는 것이다. 이러한 현상은 정책을 수행하는 과정에서도 확인되는데 공공가치의 다양성으로 인해 만능정책수단이란 것은 불가능하고, 여러 조직이 동시에 참여하여 만들어진 수단을 선택할 수밖에 없다. 또한, 공공에서 정책에 필요한 모든 자원을 갖추지 못한다는 점도 정책을 추진하기 위한 네트워크 형성을 불가피하게 만드는 상황 요인이다. 따라서 가치의 다원성이 증대되는 현실에서, 사회 네트워크 분석은 정책과정에 관련된 다양한 행위자 간의 동태적 상호작용을 시각적으로 구조화하고 관계 패턴을 이해하는 데 유용한 방법론이다.

한편, 정책과정 연구를 수행한 경험이 있는 연구자들은 정책과정을 심층적으로 분석하기 위해서는 정책을 둘러싼 환경 맥락을 파악할 수 있는 질적 조사가 필요하다고 강조한다(Kim, 2007; Park & Won, 2009). Rhodes와 Marsh (1992)는 사회 네트워크 분석에 행위자, 행위자 간 이해관계 변수가 정책 네트워크의 구조를 밝히는 데는 유용하지만, 이들만으로는 정책과정의 운영맥락까지 파악하는 데는 한계가 있다고 주장하였다. 특히, 보행과 같은 사회문화적, 환경적, 제도적 요인과 복합적으로 관련된 건강 이슈는 정책과정의 현실을 다각적으로 이해하기 위한 맥락정보 수집의 필요성이 높다고 할 수 있다.

본 연구는 정책과정에 주목하는 현장 연구로서 서울의 지역사회에서 보행증진 정책과 관련된 조직의 네트워크 구조와 운영맥락을 탐색하고자 한다. 이를 통해 도시 지역사회에서 보행증진을 위한 조직 네트워크에는 ‘누가’ 참여하고 있고, ‘어떤’ 구조를 갖추고 있고, ‘어떻게’ 협력관계를 형성하고 운영하는지에 대한 근거를 생산할 수 있다.


Ⅱ. 연구방법
1. 연구설계

본 연구는 도시 지역사회에서 보행증진 정책과 관련된 조직의 네트워크 구조와 운영맥락을 탐색한 사례연구이다. 연구사례는 자치구 차원에서 신체활동 마스터플랜을 가지고 있고, 「대한민국건강도시협의회」로부터 지역사회 조직의 참여를 기반으로 보행증진 정책을 추진하고 있다고 평가받은 서울시 A구를 우수사례로서 선정하였다(Korea Healthy Cities Partnership, 2017). A구는 2009년 건강도시 기본 조례를 통해 보행증진을 위한 물리적 환경을 조성하기 위한 법적 근거를 마련하고, 신체활동 로드맵을 개발하였다. 또한, 보행증진을 위한 물리적 환경을 조성하기 위한 계획 과정에서 지역사회 조직의 참여를 독려하여 2017년 건강도시 공동정책분야 최우수상을 수상하였다.

연구방법은 사회 네트워크 분석과 개인심층면접조사를 같은 시점에서 수행하는 동시 삼각화 전략(Concurrent triangulation strategy)을 시도하였다. 이를 통해 사회 네트워크 분석으로 도출된 보행증진 정책과 관련된 조직의 네트워크 구조를 확인하고, 네트워크 구조가 형성된 배경 맥락과 네트워크 구조로 나타나는 보행증진 사업이나 활동에 미치는 영향을 질적연구를 통해 함께 확인하고자 하였다. 연구설계는 2019년 서울대학교 생명윤리심의위원회에서 연구윤리 심의 승인을 받았다(IRB No. 1904/002-007).

2. 연구범위 및 연구 참여자 선정

본 연구에서는 Ziglio (1991)가 정리한 건강증진 정책의 정의에 따라 보행증진 정책을 보행을 증진하기 위한 사업과 활동을 모두 포괄한 광의적인 차원으로 다루었다. 또한, 보행증진 사업이나 활동을 하고 있는 조직은 Perry와 Rainey (1988)의 분류를 따라 공공, 민간, 시민조직으로 구분하였다. 이에 따르면 공공조직은 공공의 이익, 또는 공공선을 추구하는 조직이고, 민간조직은 영리(營利)를 목적으로 물품이나 서비스의 생산ㆍ판매 등의 활동을 하는 조직을 의미한다. 시민조직은 의도적으로 경제적 이익을 도모하지 않으면서 영리 이외의 사회성을 가진 특수 목적을 달성하기 위해 운영되는 조직을 의미한다.

연구 참여자는 보행증진 관련 사업 또는 활동을 하는 조직에서 보행 관련 업무를 담당하고 있는 실무진으로 선정하였다. 참여자 모집은 정보공개자료, 업무협약, 홈페이지를 통해 파악 가능한 A구의 공공, 민간, 시민조직 중에서 보행증진 관련 사업이나 활동이 확인된 조직 목록을 작성하고, 목록에 포함된 조직에 전화를 걸거나 직접 방문하여 사전에 파악한 정보와 실제 현장에서 하고 있는 활동이나 사업이 일치하는지, 이를 담당하는 실무진이 있는지 확인하였다. 연구 참여 적합성이 확인되면 공문을 통해 정식으로 협조 요청을 하여 보행 관련 업무를 담당하고 있는 실무진을 직접 대면하였다. 또한, 조사 과정에서 추가로 파악된 조직의 실무진은 눈덩이 표집(snowballing methods) 방법을 통해 모집하였다. 사회 네트워크 분석은 모집단에 속하는 구성원 전체를 대상으로 자료를 수집하는 것이 원칙이기 때문에(Hanneman & Riddle, 2005), 본 연구에서도 A구 보행증진 정책에 관련된 조직 네트워크가 포화를 이룰 때까지 참여자를 모집하였다. 이에 따라 최종적으로 A구에서 보행증진 관련 사업 또는 활동을 하는 63개 조직의 실무진이 연구에 참여하였다.

3. 자료수집 및 분석방법
1) 사회 네트워크 분석에 필요한 설문조사와 개인심층면접조사

사회 네트워크 분석에 필요한 설문조사는 연구 참여자가 직접 기재하는 방식으로 진행하였다. 연구 참여자가 속한 조직의 기초정보(소속기관의 이름, 조직형태, 업무 분야, 전담인력의 여부, 보행증진 정책 예산), 현재 보행증진 정책과 관련해서 협력하고 있는 조직명, 협력관계의 특성(협력한 기간, 협력을 위한 연락 빈도), 5점 척도(1점: 매우 불만족한다, 5점: 매우 만족한다)를 기준으로 협력의 만족도에 대한 자료를 수집하였다. 개인심층면접조사는 사회 네트워크 분석에 참여한 연구 참여자 중에서 면접에 동의한 최소 1년 이상 근무 경력을 가진 실무진 17명(공공조직 7명, 시민조직 10명)을 대상으로 하였다. 심층면접을 통해 협력조직과의 협력관계 형성과 유지과정, 그리고 조직 네트워크 측면에서 보행증진 정책을 돕는 촉진요인과 방해하는 요인을 탐색하였다. 면접조사의 현장성을 보존하기 위하여 2일 이내 녹음 내용을 전사하였고, 내용 대조를 통해 최종 전사본을 작성하였다. 자료수집은 연구윤리 심의 승인을 받은 시점 이후인 2019년 5월부터 7월까지 이루어졌다.

2) 분석방법

본 연구에서는 A구 보행증진 정책에 관련된 조직 네트워크의 구조를 파악하기 위해 연결분포와 중심성 분석을 적용하였다. 네트워크를 시각적으로 구현하고 관련 조직들의 연결 패턴 및 구조 측정하여 네트워크의 구조적인 특징을 파악하기 위하여 넷마이너(NetMiner ver 4.0)를 분석도구로 활용하였다.

연결분포(degree distribution)는 네트워크의 구조를 파악하기 위한 가장 기본적인 정보로서 행위자를 나타내는 노드(node)와 행위자 간의 연결을 나타내는 링크(link)로 구성되어 있다. 이렇게 파악된 정보는 네트워크의 구조적 특징을 나타내는 지표인 네트워크 직경1), 네트워크 밀도2), 네트워크 연결 거리3)를 파악하는 기초자료로 활용된다.

중심성 분석(centrality analysis)은 행위자가 전체 네트워크에서 영향력을 나타내는 정도를 나타내는 지표로 중심성이 높을수록 전체 네트워크 내에서 소통의 주도권과 영향력을 행사할 수 있다고 간주한다(Chun, 2015). 중심성의 척도는 크게 연결 중심성(degree centrality), 근접 중심성(closeness centrality), 사이 중심성(betweenness centrality)이 있고, 연결 중심성과 근접 중심성은 네트워크의 방향에 따라 받는 관계(in-degree)와 주는 관계(out-degree) 두 가지로 구분된다.

연결 중심성은 이웃 노드에 대한 직접적인 영향력의 크기를 측정할 수 있는 지표로서 한 노드에 직접 연결된 다른 노드들의 합으로 계산된다. 직접 연결된 노드가 많을수록 연결 중심성은 높아지고, 직접적인 영향력의 크기도 커진다. 연결 중심성은 다음과 같이 표현된다.

CDpk=i=1ndpk,pi, dpk,pi      =1,노드pk와 pi가 연결되어 있으면0,그렇지 않으면
  • n=노드수, d(pk,pi)는 노드pkpi 간 존재하는 경로의 수

근접 중심성은 네트워크에서 간접적으로 연결되는 노드까지 고려하여 영향력의 신속성과 정확성을 측정하는 지표로서 한 노드와 직/간접적으로 연결된 모든 노드 간의 거리를 계산한다. 근접 중심성이 큰 노드는 자신이 가진 자원이나 의사소통을 전체 네트워크에 빠르게 확산시킬 수 있다고 해석한다. 근접 중심성은 다음과 같이 표현된다.

CCpk=n-1j=1npi,pj

사이 중심성은 노드 사이에 최단 경로에 많이 등장하는 연결의 빈도를 파악하여 구조적인 역할과 정보 흐름의 통제력을 측정하는 지표로서 사이 중심성이 큰 노드는 네트워크 내 다른 노드에 대한 중재 역할과 통제력이 크다고 판단한다. 사이 중심성은 다음과 같이 표현된다.

CBpk=j=1ngijpkgij,
  • gij는 행위자 pipj간 최단 경로의 수,
  • gij(pk)는 행위자 pipjpk를 경유하는 경로의 수

개인심층면접조사 자료의 분석방법은 주제분석(thematic analysis)을 활용하였다. 주제분석은 조사자료에 대한 이해를 기반으로 연구자가 주제와 관련이 있는 코드들을 비교, 대조하여 이를 구조화하고 조직화하는 분석방법이다(Braun & Clarke, 2006). 주제분석은 일반적으로 자료에 익숙해지기→초기 코드 생성하기→주제 찾기→주제 확인하기→주제 정의하기→연구결과 작성의 단계를 거친다.

주제분석에서 제시하는 절차에 따라 연구자 1인은 연구 참여자들이 인식하는 보행증진 정책과 관련된 조직과 협력의 의미, 보행증진 정책의 의사결정과정 및 운영맥락과 관련이 있는 단어, 문장, 절에 대하여 코딩하였다. 분석결과 총 137개의 코드가 생성되었고, 의미가 비슷하거나 같은 맥락의 코드를 통합하여 109개의 코드를 최종적으로 도출하였다. 코드 간 연관성을 기준으로 범주화하여 하위범주 21개와 상위범주 9개로 묶어냈고, 동일한 속성의 상위범주를 조합하여 4개의 주제를 도출하였다. 2인의 연구자가 연구 질문에 대한 도출된 주제가 타당한지 검토하고, 결과를 조사자료와 비교분석하여 범주화 과정과 도출된 주제가 자료에서 발견된 내용을 모두 포함하고 있는가를 재검토하고 최종적으로 확정하였다.

4) 질적 연구결과에 대한 진실성

질적자료 분석과정과 연구결과의 진실성을 확보하기 위해 Lincoln과 Guba (1985)가 제시한 질적 연구결과의 진실성에 대한 평가기준을 준수하였다. 조사자료에 준거한 결과 도출을 추구하였고, 다년간 질적 연구방법에 대한 이해와 경험이 있는 보건학 분야 전문가의 의견을 통해 분석과정 및 결과의 해석을 보완하였다.


Ⅲ. 연구결과
1. A구 보행증진 정책과 관련된 조직 네트워크의 일반적 특성

A구 보행증진 정책과 관련된 63개의 조직을 재원의 공공성에 따라 분류하면 32개 공공조직(50.8%), 13개 민간조직(20.6%), 18개 시민조직(28.6%)이며, 종사하는 주요 분야는 복지(30.2%), 보건(23.8%), 행정 및 재정(20.6%), 환경 및 교통(15.9%), 체육(9.5%)으로 확인되었다. 공공조직은 교통 및 환경 분야와 예산 및 홍보 분야조직의 비율이 높았고, 민간조직은 복지 분야(69.2%), 시민조직은 보건 분야(66.6%)의 비율이 높았다. 또한, 보행증진 정책을 전담하는 인력이 있는 조직의 비율은 28.6%였고, 보행증진 정책을 위해 사용하는 예산이 있는 조직의 비율은 30.2%였다<Table 1>.

<Table 1> 
General characteristics of organizations related to walking promotion policies
Category N %
Type of Organizations Public 32 50.8
Private 13 20.6
Civic 18 28.6
Field of work Public Welfare 4 12.5
Public health 3 9.4
Administration & finance 13 40.6
Transportation & environment 10 31.2
Sports 2 6.3
Private Welfare 9 69.2
Sports 4 30.8
Civic Welfare 6 33.4
Public health 12 66.6
Responsibility for walking
promotion policy
Yes 18 28.6
No 45 71.4
Budgets for walking
promotion policy
Yes 19 30.2
No 44 69.8
Total 63 100.0

2. A구 보행증진 정책과 관련된 조직 네트워크의 구조적 특징
1) 네트워크 연결분포 결과

조사시점에서 A구 보행증진 정책과 관련된 63개 조직이 맺고 있는 협력관계를 의미하는 링크는 총 151개였다. 이를 바탕으로 계산한 전체 네트워크 밀도는 0.04로 전체 조직이 최대로 연결 가능한 링크 중 4%가 연결된 네트워크인 것으로 확인되었다. 네트워크 직경은 7로 전체 네트워크 중에서 가장 긴 조직 간 연결은 7개 링크로 연결되어 있고, 조직간 평균 연결 거리는 3.16(2.43-3.88), 링크의 굵기로 표현한 조직 간 협력 만족도는 평균 3.82(3.28-4.49)였다.

A구 보행증진 정책과 관련된 조직 네트워크는 추진하는 보행증진 전략에 따라 4개의 군집이 확인되었다[Figure 1]. 군집 A는 공공조직 4개, 민간조직 8개, 시민조직 7개로 구성된 네트워크로 복지시설에서 걷기 프로그램을 운영하는 개인 차원의 전략을 추진하고 있었고, 조직간 협력 만족도의 평균은 3.28점, 네트워크 밀도는 0.45였다. 군집 B는 공공조직 14개와 시민조직 12개로 구성된 네트워크로 주로 걷기동아리를 운영하는 개인 간 차원의 전략을 추진하고 있었다. 군집 B의 조직간 협력 만족도의 평균은 3.87점, 네트워크 밀도는 0.34였다. 군집 C는 공공조직 5개, 민간조직 4개로 구성된 네트워크로 구민 걷기대회를 운영하는 개인 차원의 전략을 추진하고 있었다. 군집 C의 조직간 협력 만족도의 평균은 3.64점, 네트워크 밀도는 0.53였다. 마지막으로 군집 D는 공공조직 9개로만 구성된 네트워크로 보행로, 녹지공간 확보 및 조성 등 물리적 환경을 개선하기 위한 환경 차원의 전략을 추진하고 있었다. 군집 D의 조직간 협력 만족도의 평균은 4.49 네트워크 밀도는 0.56으로 군집 중에서 가장 높았다. 전체 네트워크 밀도보다 4개 군집의 평균 밀도는 0.47(0.34-0.56)로 군집 간 협력에 비해 동일분야 조직이 많은 군집 내 협력이 활발한 경향을 보였다<Table 2>.


[Figure 1] 
The network structure of organizations related to walking promotion policy

<Table 2> 
Network density and cooperation satisfaction of organizations related to walking promotion policies
Cluster Node Link Network density Cooperation satisfaction
A 19 42 0.45 3.28
B 26 76 0.34 3.87
C 9 17 0.53 3.64
D 9 16 0.56 4.49
Total 63 151 0.04 3.82

2) 네트워크 중심성 분석결과

연결 중심성 분석결과, A구 보행증진 정책과 관련된 조직 네트워크는 Out-degree(29.27%)가 In-degree(26.10%)보다 높았다. 협력을 제안하는 Out-degree에서 보건소 건강생활팀(PHC1)이 33%로 가장 높고, 보건소 건강도시팀(PHC2) 22%, 걷기동아리(CBO9, 13, 15)가 각 14%였다. 협력을 제안받는 In-degree에서도 건강생활팀은 29%로 가장 높았고, 그 뒤로 11%의 구청 체육생활팀(PUB11), 건강도시팀, 걷기동아리(CBO9, 13, 15)였다. 이를 정리하면, A구 보행증진 정책과 관련된 조직 네트워크는 협력을 제안하는 외향적 구조이며 보건소 건강생활팀이 네트워크 구조상 가장 큰 영향력을 미치고 있었다.

근접 중심성 분석결과, A구 보행증진 정책과 관련된 조직 네트워크는 연결 중심성과 같이 Out-degree(31.09%)가 In-degree(23.49%)보다 높고 보건소 건강생활팀은 In-degree(26.03%), Out-degree(46.17%)로 근접 중심성이 가장 높은 조직이었다. 이를 요약하면, A구 보행증진 정책과 관련된 조직 네트워크는 정보나 자원을 빠르게 확산하는 외향적인 구조적 특징을 갖고 건강생활팀이 네트워크 자원과 정보를 가장 빠르게 확산하거나 수용하기 유리한 위치에 있다.

A구 보행증진 정책과 관련된 조직 네트워크의 평균 사이 중심성은 28.56%이며, 건강생활팀은 사이 중심성에서도 30%로 가장 높았다. 이어 걷기동아리(CBO13) 10%, 종합사회복지관(PVT7) 9%, 구청 공원관리팀(PUB19) 7% 순이었다. 이는 건강생활팀이 다른 노드 간의 최단 경로에 가장 많이 등장하는 노드이고, 네트워크 구조상 정보와 자원의 흐름에 강한 통제력을 보유하여 중재 역할을 할 수 있음을 의미한다[Figure 2].


[Figure 2] 
Network centrality analysis result of organizations related to walking promotion policies

3. A구 보행증진 정책의 의사결정과정과 운영맥락

개인심층면접조사를 통해 연구 참여자의 응답 중에서 A구 보행증진 정책의 의사결정과정과 운영맥락과 관련된 핵심 범주를 묶어 4가지 주제를 도출하였다<Table 3>.

<Table 3> 
The context of the decision-making process and policy operation related to the walking promotion policies
Theme Category Subcategory
Differences in
perceptions of
‘the organization’
Perception of public and private
organizations
∙ Guaranteed by law and system
∙ Importance of formal justification and procedure
∙ Sensitive response to leadership
Perception of civic organizations ∙ Free from laws and institution
∙ An open community for everyone
Two-sided effects of
budget use
Advantages of public organization
budgets in cooperation
∙ Securing the sustainability of cooperation and policies
∙ Driving forces of promoting policies
Disadvantages of public organization
budgets in cooperation
∙ Interference due to administrative procedures and regulations
∙ The imposition of the public organizational method
∙ Creation of cooperation and decision-making initiatives
Differences in attitudes
toward cooperation
Attitudes of public and private
organization
∙ Passive cooperation and avoiding workload
∙ Lack of decision-making authority and complexity of administrative procedures
Attitudes of civic organization ∙ Proactive attitude towards the expansion of cooperation
∙ Active use of personal human networks
∙ Belongingness and pride in the community
∙ An advocacy community atmosphere for civic organization
Challenges of
inter-organizational
cooperation for
promoting walking
Difficulties between organizations in
different fields
∙ Communication problems caused by lack of mutual understanding of cooperation
∙ Conflicts due to respective interests
∙ Lack of ways to coordinate conflict
Structural problem in public
organization
∙ Frequent personnel replacement because of rotating system
∙ Communication and decision-making structure centered on decision makers

1) ‘조직’에 대한 인식 차이

연구 참여자들은 자신이 속한 조직유형에 따라 ‘조직’을 바라보는 인식에 차이가 있다. 공공이나 민간조직의 연구 참여자는 제도와 법의 테두리 안에서 구조적인 실체를 갖춘 조직을 협력 가능한 조직으로 인식하고 있었다. 이에 따라 공공이나 민간조직에서 근무하는 연구 참여자들은 다른 조직과 협력을 하려고 할 때 사단법인, 재단법인, 비영리법인과 같이 법적으로 권리가 보장된 단체를 선호하는 편이었고, 가능하면 공식적인 업무협약을 맺으려는 경향을 보였다. 이러한 경향성의 배경에는 행정적으로 공식적인 증빙을 하기 용이한 부분과 추진하고 있는 보행증진 사업의 명분과 정당성을 의사결정권자에게 드러내려는 의도가 깔려 있었다.

“우리 같이 공공기관에서는 협력 기관을 팀 단위보다는 크게 봐서 과 단위 정도로 생각하는 편이고, 보통은 실체가 있는 기관을 선호하죠. 인터넷에서 검색이 되는.”(공공조직, 구청 문화공연팀, 남성, 30대)

반면, 시민조직 연구 참여자는 조직의 법적, 제도적 형태에 얽매이지 않고 보행과 활동목적이 일치하는 조직이라면 협력 가능한 조직으로 인식하고 있었다. 그들에게 보행증진을 위한 조직은 걷기에 관심이 있는 지역주민 누구나 아무런 제약 없이 모이는 활동 그 자체이기에 공공조직과 조직에 대한 인식에서 차이를 보였다. A구에서 현재 활동하고 있는 보행증진과 관련된 시민조직들은 공공조직의 개입 없이 동네 주민으로 이루어진 비공식적이고 자발적인 모임에서 출발한 맥락이 있어 이와 같은 인식에 영향을 준 것으로 보였다.

“애초에 우린 그냥 걷고 싶은 동네사람들끼리 정기적으로 모임을 가졌던 거니까 체계는 없죠. 그래도 이렇게 사람들이 모이는 것 자체가 힘이고, 인정을 해 줘야죠.” (시민조직, 걷기동아리, 여성, 60대)

2) 정책 예산의 양면성

협력관계를 기반으로 운영되는 보행증진 정책에서 예산은 협력관계와 정책의 지속가능성을 담보하는 요인인 동시에 조직간 통제와 제약의 수단으로 작동하는 양면성을 가지고 있었다. 공공조직이 개입된 대다수의 보행증진 정책은 공공조직에서 마련한 예산을 기반으로 운영되었고, 이는 보행증진 정책을 추진할 수 있는 원동력이었다. 하지만 공공조직에서 제공한 예산은 비공공조직에 ‘공공조직 스타일’로 활동하도록 강요하는 수단으로도 작동했다. 시민조직은 공공기관의 금전적인 지원과 동반되는 행정적 절차와 규정이 활동을 제한하기에 협력 만족도를 떨어뜨린다고 인식했다. 공공조직과 다수의 협력 경험이 있는 시민조직은 정책 사안에 따라, 활동의 자율성을 확보하기 위해 금전적 지원보다 활동에 필요한 물품이나 장소제공, 활동 홍보방식으로 협력관계를 형성하고 있다. 공공조직 간 협력에서도 조직 역량이나 업무 적합성보다 정책예산의 출처나 기여도에 따라 협력관계와 의사결정과정의 주도권이 달라졌다.

“...걷고 그러는 게 특별히 돈이 드는 게 아니니까.. 이게 뭐 돈 받고 하는 거도 아니고 내 건강 챙기면서 동네 사람들이랑 어울리는 건데... 지금 정도가 제일 좋아요. 장소 알아봐주고 옷도 주고...” (시민조직, 걷기동아리, 여성, 70대)

“...사실 저희가 갑이고 거기는 발주를 받는 을이니까 협력이 안 될 수가 없어요. 그렇게 안 되면 일방적으로 그 기관이랑 하지 않아도 교육기관을 바꿀 수 있는 부분이거든요.” (공공조직, 보건소 건강생활팀, 여성, 30대)

3) 협력관계에 대한 태도 차이

보행증진 정책에서 민간조직과 공공조직의 협력은 복잡한 절차와 의사결정권의 부재로 수동적인 태도가 두드러졌다. 민간조직은 정책수행을 위한 계약으로 형성된 관계이기에 의사결정권이 없었다. 공공조직은 조직 내 상급자의 결정 후에 담당자에게 내용이 전달되기에 담당자 간 협력정책의 목적공유가 어려웠다. 의사결정권의 부재와 관료적 절차는 담당자 간 목적공유를 어렵게 해 협력에 대한 기대치를 떨어뜨렸다.

“...이게 다 담당자가 다르다 보니까 이거(업무협조)를 할 때마다 이 사람도 다른 사람에게 물어봐야 하고 그러니까 어렵죠.. 내부에서는 그런 점이 많이 힘들어요. 이렇게까지 해야하나 싶고”(공공조직, 보건소 건강도시팀, 남, 30대)

반면, 시민조직은 보행증진 정책에 적극적으로 참여하며 능동적인 협력관계를 형성하였다. 시민조직의 적극성은 구성원의 역량에 따라 차이가 있었는데, 지역사회에서 다양한 봉사활동을 수행하는 주민으로 구성된 경우, 걷기를 주제로 봉사활동 프로그램을 기획하면서 복지분야 민간조직, 공공조직과 협력관계를 구축하였다. 이들에게는 내가 속한 조직이 지역주민의 건강을 위한 활동을 대표한다는 자부심, 내가 거주하는 지역사회를 위해 봉사한다는 소속감, 그리고 시민조직의 활동을 반기고 필요로 하는 지역사회 분위기가 적극적인 협력관계 구축하는 원동력이었다.

“...걷기 모임 하러 나오는 분 중에서 그래도 말 한마디에 희망을 얻고 활동하시는 분들도 있더라고요. 그래서 참 보람이 있어요. 내가 우리 동네에서 이분들 건강을 위해 이렇게 리더로 활동할 수 있다는 게 되게 즐겁고 그러니 내가 담당하는 동아리에 더 적극적으로 활동하는 거예요.”(시민조직, 걷기동아리, 여성, 50대)

4) 보행증진을 위한 다부문 협력의 어려움

서로 다른 유형과 분야의 여러 조직이 개입된 보행증진 정책을 추진할 때 연구 참여자가 겪은 주요 어려움은 분야 간 이해 부족으로 인한 의사소통의 문제, 이해관계의 상충으로 인한 갈등, 협력관계에서 발생한 갈등을 조율할 수 있는 기전의 부재였다. A구의 보행증진 정책과 관련된 보건과 교통, 환경 분야 공공조직 간 협력은 초기 단계라 서로 사용하는 용어나 개념, 주요 보행증진 전략, 업무 역량, 업무 처리 방식에 대한 이해가 부족한 상황이었다. 이에 따라 ‘보행증진’이라는 같은 목적과 용어를 두고도 서로 다른 비전을 생각하거나 의사소통 과정에서 상대 조직의 정확한 의도를 파악 못 해서 어려움을 겪은 사례가 있었다. 보건분야 조직의 요구에 맞는 전략이 환경이나 교통분야의 요구와는 맞지 않거나 시민조직의 활동이 환경분야의 공공조직에 민원으로 접수되면서 갈등이 발생했고, 특히 공공조직과 시민조직 사이에서 서로 모르는 잠재적인 불만이 계속 축적되다가 협력관계가 단절되는 사례가 있었다.

“주거지역의 보행로 개선은 쉽지 않아요. 아이들 통학로처럼 보행자를 보호해야 하는 게 명확하고 모두가 수긍할 수 있는 곳은 문제가 안 되는데, 주거지역은 주민들 주차공간도 부족해서 발생하는 민원도 많거든요...(중략)...저 쪽에서 필요하다고 해서 무조건 할 수는 없어요.”(공공조직, 구청 교통시설팀, 여성, 40대)

“...업무회의에서 민원들이 전달돼요. 걷기클럽에서 발생한 민원을 다시 (구청 공원녹지과로) 전달해야 하는데.. 주민들이야 그냥 걷다 보니 보이는 거라 (민원 제기를) 하는 건데 이걸 자체적으로 할 방법을 찾아야 할 정도로 발생하니까 문제가 되는 거죠.” (공공조직, 보건소 건강생활팀, 여성, 30대)

한편, 서로 다른 분야에 속한 공공조직은 구조적인 어려움과 불필요한 행정절차로 인해 상호간 협력관계를 형성하고 유지하는 데 어려움이 있었다. 공공조직에 근무하는 연구 참여자는 순환근무제로 인한 담당자의 잦은 교체, 사소한 부분까지 모두 의사결정권자를 반드시 거쳐야 하는 절차, 하나의 업무를 처리할 때마다 발생하는 다량의 공문발송이 협력관계를 저해하는 요인이라고 응답하였다. 이러한 구조적 문제에 연구 참여자들은 담당자 교체 시 인수인계 또는 개인 네트워크를 활용한 비공식적인 경로를 활용하며 개인적 수준의 노력으로 협력관계를 유지하고 있었다.

“...순환근무제로 일하던 사람이 내년에 같이 일하려고 하면 없으니까 다시 처음부터 하는 데 지치죠. 같은 말, 서류 절차 같은 거 또 반복해야 하고 그래서 오래 계신 계장님들 통해서 공문 필요 없이 당일 전화해서 해결하죠. 아무리 업무협조를 문서상으로 잘해도 이렇게(인맥으로) 하는 게 굉장히 많죠.” (공공조직, 보건소 건강생활팀, 여성, 30대)


Ⅳ. 논의

본 연구는 서울시 A구 보행증진 정책에 참여하는 조직 간 협력관계를 구조적으로 분석하고 운영맥락을 심층적으로 탐색한 사례연구이다. 네트워크 연결 분포를 통해 살펴본 A구의 보행증진 정책은 공공조직을 중심으로 운영되는 경향이 확인되었고, 특히 보행환경 개선을 위한 사업을 추진하는 네트워크에는 시민조직과 민간조직의 참여는 이루어지지 않았다. Lee (2010)는 과거와 달리 공공부문에서 추진하는 사업도 시민사회와 소통하고 의견을 반영할 때 비로소 사업의 목적인 공공성을 효과적으로 확보할 수 있고, 시민들의 조직화 된 감시자 역할을 통해 사업수행의 적절성과 투명성을 높일 수 있다고 주장하였다. 또한, 공공부문에서 혼자 감당하기 어려운 재원은 민간재원을 동원하여 해결될 수 있기 때문에 공공-민간조직의 파트너십은 사업 범위의 확대라는 이점을 갖고 있다(Oh, 2015). 따라서 자원의 제약이 있는 지역사회에서 보행증진 정책의 재원을 효과적으로 사용하고, 형평적이고 투명한 보행증진 정책을 추진하기 위해서는 지역사회의 시민조직과 민간조직이 참여할 수 있는 공식화된 경로를 확보하고, 이러한 경로가 지속가능하도록 법령이나 조례를 통해 제도적으로 지원하기 위한 움직임이 필요하다

네트워크 중심성 분석 결과, 공공조직인 보건소의 건강생활팀이 조직 네트워크에서 자원과 정보의 확산, 수용, 연계 협력, 갈등 조율에 영향력을 발휘할 수 있는 구조적 위치를 차지하고 있는 것이 확인되었다. 이는 보건소 건강생활팀이 다루는 주요 주제인 건강행동이 복합적인 결정요인을 가지고 있어 다른 분야의 공공조직과 연계 협력의 필요성이 높다는 점과 추진하고 있는 사업의 특성상 시민조직과의 접점이 많다는 점으로 해석해볼 수 있다. Heo와 Son (2020)에 따르면 성공적인 건강증진 정책은 시민조직의 역량 강화와 참여하는 조직 간 소통과 관계 형성에 달려있다. 따라서 도시 지역사회에서 보행증진 정책을 추진할 때, 보건소는 네트워크 구조상에서 구조적인 영향력을 발휘할 수 있는 위치에 있음을 인지하고 서로 다른 분야와 유형의 조직을 연결하는 핵심 노드가 되어 부문 간 협력을 체계적으로 구조화하기 위한 역할을 담당해야 한다. 또한, 보건소는 시민조직과 협력할 때는 시민조직을 단순히 보건소 사업에 대한 의견을 확인하는 정도의 수동적인 역할을 맡기기보다 사업 기획부터 수행, 평가에 있어서 주도적으로 할 수 있는 역할과 업무를 배분하여 역량을 발휘할 기회를 제공하는 방향으로 접근하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

개인심층면접조사를 통해 A구의 보행증진을 위한 협력 네트워크를 운영하는 과정에서 시민조직과 공공조직 사이에 조직을 바라보는 인식이 다른 점을 발견하였다. 공공조직은 법적 테두리 안에서 구조적인 실체를 갖춘 조직을 협력 가능한 조직으로 바라보지만, 시민조직은 형태에 얽매이지 않고 보행과 활동목적이 일치하는 조직이라면 파트너로 인지하고 협력하고 있었다. 이러한 인식의 차이는 협력의 파트너를 어디까지, 누구까지로 포함할지가 달라지는 계기로 작동할 수 있다. 예를 들어, 지역사회에서 실제로 보행증진을 위한 활동을 하고 있지만 조직 체계가 구체적이지 않은 풀뿌리 조직 같은 경우는 공공부문에서는 협력의 대상으로 인정받지 못하거나 포착되지 않아 풀뿌리 조직의 활동은 일부 지역 또는 소수에게만 제한적으로 노출되고 있을 수 있다. 따라서 서로 다른 분야의 조직들이 협력 네트워크를 구축하여 보행증진 사업을 추진할 때는 협력의 대상으로서 파트너를 어떻게 바라보고 생각하는지를 사업계획 단계에서부터 의사소통을 통해 확인하고 조율할 필요성이 있다(Bergenholtz & Waldstrøm, 2011). 이는 파트너 조직에 대한 이해를 높여 협력관계를 원활히 하는 데에도 도움이 될 뿐만 아니라, 지역사회에 숨어있는 풀뿌리 조직을 발굴하는 측면에서도 의의가 있다.

시민조직과 공공조직의 협력을 기반으로 수행되는 보행증진 정책에서는 재정적 지원이 긍정적인 방식으로만 작동하지 않을 수 있다는 점이 존재했다. 재정 투입을 통해 사업의 지속성을 확보하려는 공공조직의 노력이 시민조직에는 번거로운 행정절차로 본인들의 활동을 얽매이게 하는 수단처럼 느껴지는 경우가 있다. 이는 협력을 기반으로 한 건강증진사업에 있어서 재정적 지원의 여부뿐만 아니라 어떠한 방식으로 재정을 지원하는지도 중요한 사안이라는 Sitienei와 Pillay (2019)의 연구결과와 일치한다. 따라서 협력 네트워크를 기반으로 추진하는 보행증진 정책의 경우 시민조직의 성격과 특성을 고려하여 행정절차를 상대적으로 유연하게 적용하는 전략을 모색하고 한편으로, 시민조직은 공공조직의 사업추진 방식에 협조, 적응하기 위한 노력이 동시에 이루어져야 한다. 또한, 협력과정에서 경험한 노하우를 회의록이나 지침으로 남겨 정리한다면 향후 지역사회 보행증진 협력사업 모형을 개발할 때 근거자료로 활용할 수도 있을 것이다.

본 연구의 사례에서 보행증진 정책을 위한 공공조직 간 협력과 연계는 분야의 차이로 인한 의사소통의 어려움과 더불어 공공조직 내 업무담당자의 잦은 교체, 실적분배의 어려움, 부서 간 이해관계로 제한적으로 이루어지고 있었고, 절차와 규정에 얽매이는 모습이 드러났다. 신공공관리론의 관점에서 법적, 규범적 공공성을 추구하는 공공조직은 필연적으로 정해진 절차와 지침에 따라 움직일 수밖에 없고, 이 과정에서 종종 레드테이프(red tape), 즉 과도한 형식주의에 따라 발생하는 불필요한 절차와 규제(Bozeman, 1993)가 발생한다(Rainey, Pandey, & Bozeman, 1995). 공공조직 안에서 레드테이프가 발생하면 협력을 통해 문제를 해결하는 전략이 시너지(synergy)를 발휘하기보다 업무를 단독으로 추진할 때보다 불필요한 시간과 비용이 증가시킨다고 알려져 있다(Jałocha, Krane, Ekambaram, & Prawelska-Skrzypek, 2014). A구의 보행증진 정책을 추진하는 과정에서도 공공조직 간에 레드테이프로 발생하는 관료제의 역기능을 주의하면서, 다시 순기능으로 전환하기 위한 시스템 차원의 개입이 요구되는 시점이라고 볼 수 있다.

본 연구는 눈덩이 표집을 통해서 연구 참여자를 모집하는 과정에서 보건소에 등록된 시민조직 이외에 자치구 내 비공식적인 주민 걷기 모임의 존재 가능성을 확인하였으나 해당 조직에 접근하지 못해서 연구에 포함하지 못하였다. 이처럼 자발적이고 비공식적인 조직이 주로 시민조직에서 편향적으로 나타났다는 점에서 A구 보행증진정책의 협력 네트워크에서 공공조직의 영향력이 더 크게 나타났을 수 있다. 또한, 이 연구는 단면조사로서 조사 시점에서의 조직 네트워크 구조를 분석했기 때문에 시간에 따른 조직 네트워크의 변화를 설명할 수 없고, 연구대상 지역 내 조직으로 범위를 제한해서 조사와 분석이 이루어졌기 때문에 서울시 차원에서 추진하고 있는 보행증진 정책의 흐름과 조직 네트워크를 반영하지 못했다. 보행증진을 위해서는 사람, 환경, 시스템의 특성이 다차원적이고 복합적으로 작동한다는 점에서 향후 연구에서는 지역사회뿐만 아니라 시 차원에서 보행증진 활동을 하는 조직까지 연구의 범위를 확장하거나 다중 사례연구를 개별 지역사회에서 도출한 네트워크 구조와 운영맥락의 결과를 비교 분석하여 도시 지역사회에서 이루어지고 있는 보행증진 정책의 현실을 이해하기 위한 보다 엄밀하고 강건한 근거를 생성할 필요가 있을 것이다.


Ⅴ. 결론

본 연구는 도시 지역사회에서 보행증진과 관련된 조직 간 네트워크 구조와 그러한 네트워크 구조를 기반으로 운영되고 있는 보행증진 정책의 현실을 탐색하였다. 사회 네트워크 분석은 보행증진을 위한 조직 간 협력관계를 네트워크 구조라는 시각적 형태로 파악할 수 있다는 장점이 있었고, 개인심층면접조사는 보행증진을 위해 분야와 유형이 다른 조직의 협력을 기반으로 보행증진 정책을 추진할 때 나타나는 여러 상황맥락에 대한 심층적인 정보를 제공하였다. 이러한 현장근거를 기반으로 보행증진을 위해 활동하고 있는 도시 지역사회 조직의 협력을 지원할 수 있는 공공시스템의 개선을 제언한다.


Notes
1) 네트워크의 크기를 파악하기 위한 지표로 네트워크 내 노드 간의 거리 중에서 가장 긴 것이 얼마나 되는지를 나타냄. 네트워크 밀도가 높을수록 네트워크 직경은 짧아지는 경향이 있음.
2) 어떤 네트워크에서 나올 수 있는 모든 링크의 개수와 실제 링크 수의 비를 의미하고, 수식으로 knn-1/2 표현됨. n은 노드의 수, k는 링크의 수임. 네트워크 밀도의 정의상 밀도는 0과 1 사이의 수로 나타나고, 밀도가 높은 네트워크일수록 네트워크 노드 간의 신뢰와 협력수준이 높은 경향을 보임(Coleman, 1988).
3) 두 노드 간에 연결경로 중에서 가장 짧은 거리(the shortest path)를 나타냄. 연결거리가 짧다는 것은 두 노드 간에는 가깝게 연결되어 있고, 연결성이 높다는 의미를 가짐.

Acknowledgments

이 논문은 2017년 대한민국 교육부와 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임(NRF-2017S1A5A2A01026275)


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